（发表于冯绍雷主编的《思想史与国际政治，上海辞书出版社，2010年，87-122页）

　　二战以后，美国文官政府与军方之关系(civil-military relations)不仅是美国学界争论不休的议题，也涉及美国民主政体的操作、稳定以致合法性的问题。二者之间的均衡、和谐与否，直接影响了美国对外政策和军事战略中的若干重大决策的成败。了解美国军政关系的历史走向，把握美国军政关系的内涵与外延，对于现实地评估民主制度的“长”“短”项，掌控中美关系的主线，应对双边关系的不测以致危机，都有现实的和理论的需要。

一、美国军政关系的理论沿革

　　美国政治学者亨廷顿1957年发表的《士兵与国家》一书，[1]  为西方现代军政关系研究之首创。 在相当程度上，也是美国学界中少有的比较彻底摆脱传统欧洲学派的力作。在此前后，尽管美国学界开发了大量的政治学和国际关系学的理论著述，主导了二战以后西方政治学中几乎所有领域，但均未摆脱源于欧洲的传统西方政治思想理论的三大范式，即自由主义、现实主义和马克思主义。[2]    美国政治学界中这种理论的贫困，即缺乏深层次的理论创新，其实也是美国社会中强大的、无处不在的反知识主义(anti-intellectualism)的折射。[3]  其实早在十九世纪初，法国学者德奎维尔（Alexis de Tocqueville，1805-1859）在考察美国时就曾注意到，美国教育重普及而轻提高，有广度而无深度，重实用技术而忽视哲理。其结果是初等教育普及，却鲜有重量级的知识精英。[4]

　　《士兵与国家》一书的独到之处在于，该书是1832年普鲁士军事理论家克劳塞维茨的《战争论》[5]  一书问世135年后，西方学者首次系统地阐述了西方民主政体中的军政关系问题。相比之下，克劳塞维茨仅仅是从政治与军事、外交手段与战争行为等广义甚至抽象的角度提出了问题。虽然这对于欧洲国家中盛行的尚武风气，以及未来百余年中愈演愈烈的欧洲战事和世界大战，不失为某种清醒剂；然而对当时西方国家中日益膨胀的军界势力、及其与政治/民众之间的整合问题，并不具有任何可操作性。二十世纪由欧洲开始的“总体战”(total wars) —— 即一次大战和二次大战 —— 极大地削弱了欧洲的国际地位，无论是战胜国和战败国均沦为二流国家， 欧洲军政关系发展的自然进程也由此转向。战争疲劳症和战争恐惧症，使欧洲军队和军事战略在欧洲政治和社会中的地位重新回归“正常”。而冷战期间，欧洲以外的超级强国（美国和苏联）又主导了欧洲事务，欧洲各国在政治、经济和军事事务方面的自主性也因此而降低。

　　与欧洲的走势相反，两次大战中均采取后发制人的美国得以在战后主宰世界。1939年二战在欧洲爆发，美国三军（陆、海军和陆战队）总兵力不足35万（其中陆军20万，海军12.5万，海军陆战队2万），且武器装备远逊于欧洲主要国家；二战结束时，美军兵力达一千二百万，增长了34倍。美国不但成为所谓“民主的兵工厂”（“arsenal of democracy”，罗斯福语），而且是世界唯一的核武器国家。[6]  美军则在全球设点布局，扩展美国的势力范围，成为美国霸业的矛与盾。在外交、防务政策的制定和操作层面，美军也成为美国政治和政策制定当然的和最重要的参与者之一，传统民主政治的运作机制已无法容纳其日益扩大的利益诉求。与此同时，美军本身技术含量突飞猛进，文官政府已难以用简单的行政机制管理美军，以主流社会的自由主义理念为美军进行“思想控制”也难以梳理复杂的技术因素。更加专业化、技术化的美军不断拓展其专业领域，而这对大都是“通才”(generalists)的政界人士来说，对军方的领导和控制要么力不从心，要么鞭长莫及。[7]

　　根据亨廷顿的观察，二战后美国军政关系失衡，其中还有一个“结构性”问题，即美军操作环境的“不对称”性。首先，美军在世界各地通行无阻、无拘无束；然而在美国国内却受制于文职官员，且必须与其他利益集团“公平竞争”，分享有限的资源。[8]  美军内外“待遇”的强烈反差，或许是美军对内桀骜不驯、“将在外，君命有所不受”的重要原因之一。1950年朝鲜战争爆发后杜鲁门总统与战区司令麦克阿瑟将军之间的冲突，凸显了美国政治中“武盛文衰”的大势，以及美军在国内民主环境中反而“水土不服”的现象。

　　有鉴于此，亨廷顿在《士兵与国家》中首次提出所谓“客观控制”的概念(objective control)，即美国文官政府应允许军界在专业化和现代化等领域拥有相当自主权，以换取军方对美国国家利益和文官政府的认可和服从；在军事技术发展一日千里的时代，军方的自主管理与自我调节势在必行，对此文官政府不必时时处处插手军界事务。与“客观控制”相对应的是所谓“主管控制”(subjective control)，即文官政府对军队控制的最大化(maximizing civilian power)，以民主社会的价值观念使军队“文明化”(civilized the military)。[9]

　　其实，亨廷顿为美国军政关系开出的“客观控制”的“文武之道”，是不得不为。首先，二战打开了“潘多拉”的盒子，美军作为世界上最强大的军事力量和美国国内最具影响的利益集团，无论如何也不可能、更不情愿回到战前的状态。其实文官政府为了美国的全球利益，也无意为重新控制美军而放弃美军在世界范围的存在。有鉴于此，亨廷顿把美国军方与文官政府之间这一复杂的互动定性为“共生”（symbiotic）、依存和竞争的关系。并以“客观控制”的方式重新规范游戏规则，避免军方“出轨”，进而动摇美国的民主体制。尽管如此，亨廷顿对美国军政关系的长远走向仍然是悲观的，亨廷顿在《士兵与国家》一书的结论中认为，美国的军事安全与自由主义理念之间的冲突之缓解只有两种可能，要么美国外部的威胁（前苏联）程度降低从而导致军队地位的降低，要么削弱美国自由主义的理念；在前者的威胁无法消除的情况下，亨廷顿认为美国的理念有必要偏向和迁就军方的保守主义信条，舍此便无法实现军政关系新的均衡（new equilibrium）。[10]

　　如果说亨廷顿的军政关系说属于“机制分离”派（institutional theory），即在军政之间进行体制上的重新规范，毛里斯·杰诺维茨(Morris Janowitz)则强调军政之间的“融合”(convergence)。杰诺维茨也认为信奉保守主义的军队是对民主自由理念的威胁。与亨廷顿不同的是，杰诺维茨认为亨廷顿的“分离”建议为下策；在一个健康的民主体系中，民众必须以更为积极的参与方式融入军事体制；而最有效的方式就是募兵制，以此确保军人对自身“公民”（citizen）、而非“雇佣”(mercenary)身份的认同。为此，杰诺维茨还主张在美国大学中大力推行“后备役军官培训项目”（Reserve Officer Training Corps, or ROTC）, 以确保军事院校无法垄断对军官的培训，以此维系军队与社会的联系。尽管杰诺维茨的“融合”论与亨廷顿的“分离”论南辕北辙，杰诺维茨对未来美国军政关系的走向却与亨廷顿惊人的相似，认为前景只有两种：军队的文明化（civilization of the military）或美国社会的军事化（militarization of society）。哪种前景更有可能，杰诺维茨并未言明。但事态的发展证明是后一种趋向，即社会的军事化。[11]至此，杰诺维茨的“融合论”与亨廷顿“分离说”殊途同归，美军在美国政治和社会中日趋重要和特殊的地位，为大势所趋。[12]

　　亨廷顿为美国的军政关系确立的规范，在多大程度上理顺了二者之间的关系，是一个见仁见智的问题，但至少提供了一个理论框架和理想目标，这也许是亨廷顿的《士兵与国家》的最大贡献。 亨廷顿理论框架的另一贡献，是在学界和政策界之间开拓了军政关系研究的一片天地，影响了整整一代美国/西方的学者，此后美国军政关系的研究一发而不可收，逐步成为一个跨学科、与政府和军方关系极为密切的特殊的知识园地（intellectual space）。[13]  如今，亨廷顿所开创的这一领域已半个世纪有余，其中一些主要概念已显陈旧，显然无法与二十一世纪的美国军政关系与时俱进。然而其基本理念——如“客观控制”、“主观控制”等——仍为后人所沿用和争论。

二、美国军政关系的历史轨迹：

　　亨廷顿对美国军政关系的担忧是实实在在的，他在《士兵与国家》一书中称美国的军政关系已经处于“危机”状态（crisis）。[14]  此言并非耸人听闻。其实，《士兵与国家》一书本身就是一部应急之作。起因是麦克阿瑟将军在朝鲜战争期间公然违抗杜鲁门总统的命令，执意扩大战争。此后，美军人抗命和犯上的例子屡见不鲜。朝鲜战争以后，军方的开支和规模进一步扩大，又与政界和商界打造盘根错节、无孔不入的军工集团。军工集团的呼风唤雨之力，甚至连二战期间曾担任联军欧洲战区司令的艾森豪威尔总统也为之震动，在1961年初的卸任演说中，艾森豪威尔警告美国军工集团对政治和社会的负面影响。艾森豪威尔的警告，标志着美国文官政府在应对日益强大、且咄咄逼人的军工集团的压力时，美国的“国家利益”已日益屈从某些利益集团的私利。[15]  在传统的文官政府和美军之间军工集团的出现，为美国的军政关系注入了更为复杂的因素。美国军政关系似乎是永远处于剪不断、理还乱的循环往复之中。

　　学人的担忧、官员的无奈是一回事；美国国家安全精英所塑造和渲染的美国军政关系又是另一回事。整个冷战期间，精英们衡量美国的军政关系正常与否的标准似乎只有一个：即美军是否有发动政变、推翻政府的意向（propensity）；除此之外，军政之间的任何纷争均属正常，无关大局。[16]  而事实上，美国文职官员与军方的互动是介乎于“零和”之间的广大灰色地带。尽管没有军事政变发生，但军政关系远非平顺。

　　2.1 杜鲁门时期：军人坐大： 杜鲁门作为美国战后首任总统，任期内经历了美国军政关系最严重的危机。1950年朝鲜战争爆发后。当时麦克阿瑟将军坐镇日本，在朝战初期我行我素，使美军遭受重大损失；又执意将战争扩大到中国，还对杜鲁门总统不屑一顾，迫使杜鲁门中途换将。麦克阿瑟事件被认为是美国军政关系前所未有的危机，类似“抗上”的事例直到二十一世纪才再度出现（奥巴马与麦克里斯特尔将军）。

　　然而远在麦克阿瑟将军挑战杜鲁门总统几年以前，美国的军政关系就危机四伏。二战一结束，美国三军（海军、陆军和海军陆战队）就竭力阻止杜鲁门总统建立统一指挥体系（unified command）的努力，力图保持各军种各自为政的现状。为此，军界高官们四处游说，到处串联，极力诋毁杜鲁门整合美军的计划。海军上将厄尼·金甚至对国会说，杜鲁门的计划“不符合民主观念”。无奈，杜鲁门只好与军方“谈判”，幕后交易，妥协了事。此后设立的参谋长联席会议，各军种尤其是海军和陆战队，均保留了极大的自主性，统一指挥只是形式上的。身为三军统帅，杜鲁门总统在军机大事上只能与三军首长“协商”而不能发令，在美国军政关系世上开了先例。从此以后，文职官员也只能事事与军方商量。在预算、核武器控制权、种族平权问题上，军方事事要价，处处设卡，使杜鲁门十分头疼。而最为尴尬的莫过于直接分管军队的文职官员国防部长了。他既不能得罪军界高官，又必须执行总统的指令，美国首任国防部长詹姆斯·佛雷斯特尔（James Forrestal）因此神经崩溃，卸任后不久便自杀身亡。[17]  美国军方对杜鲁门文官政府的种种不敬，由此可见，杜鲁门与麦克阿瑟之间的冲突，绝非是个别或特殊的现象，更不可简单归咎于麦克阿瑟将军放